La Politique de lutte contre la corruption du Président Paul BIYA 1. - Un plan original de lutte contre la corruption La question de la bonne gouvernance est désormais dans tous les discours au Cameroun. Surtout depuis que l'organisation Transparency International a classé deux fois de suite le Cameroun en tête du hit-parade des pays les plus corrompus du monde, donnant de lui une mauvaise image dans la presse internationale et aux yeux de certains investisseurs. Ayant longtemps considéré que cette réputation injustifiée était simplement un phénomène médiatique passager, les dirigeants camerounais ont dû prendre le problème à bras le corps pour redorer le blason de leur pays. Ceci s'imposait, notamment dans le contexte d'une stratégie de développement qui mise sur l'accroisse­ment de l'épargne privée internationale, et donc sur l'arrivée dans le pays d'investisseurs étrangers. Les institutions de Bretton Woods - Banque mondiale et Fonds monétaire international (FMI) -en ont également fait leur nouveau cheval de bataille. Mais si la littérature sur le sujet foisonne, les approches sont diverses. Presque invariablement, les définitions retenues tournent autour de quatre notions : la transparence dans la gestion des biens publics ; la responsabilité de ceux qui prennent des décisions dont les conséquences affectent directement la vie des citoyens (au sens anglais (accountability) ; la recherche de l'efficience dans l'usage des ressources publiques (efficiency) ; et la justice comme finalité dans les décisions prises au nom de la société (fairness). Chacune de ces quatre notions étant elle-même difficile à opérationaliser, certains experts camerounais ont choisi de poser le problème de manière simple et de réduire la bonne gouvernance à la lutte contre la corruption. Cette approche simple a fait l'objet, il y a quelques années, d'un embryon de stratégie gouvernementale qui a été soumis au chef de l'État. Ce dernier l'a trouvée un peu étriquée car elle négligeait un aspect fondamental en matière de gestion des ressources publiques : la nécessaire recherche de l'efficience dans la gestion des biens publics ou collectifs. Plus exactement, l'arbre de la corruption cache la forêt du gaspillage, de l'incompétence managériale, du refus d'assumer ses responsabilités et de l'inefficacité généralisée qui caractérisent bien souvent les politiques des dépenses publiques non seulement au Cameroun, mais dans la plupart des pays africains. Paul Biya a donc demandé à son Premier ministre, Peter Mafany Musonge, et aux responsables de son parti, le Rassemblement démocratique du peuple camerounais (RDPC), de revoir leur copie et de lui proposer quelque chose de plus complet. Ceux-ci ont planché sur le sujet pendant quelques mois et lui ont proposé un document plus complet. Cette nouvelle stratégie, adoptée en 2000, comporte deux volets : le volet classique de lutte contre la corruption au niveau de l'État pour lequel de nouvelles règles de formulation, d'exécution, de contrôle et de suivi budgétaire s'imposent. Et un deuxième volet focalisé sur les sanctions que l'État doit prendre contre des entreprises ou institutions publiques et privées susceptibles de spolier leurs clients et les citoyens camerounais par le seul fait de leurs erreurs de gestion. Pour mesurer l'importance du premier volet de cette stratégie, il faut bien comprendre la politique budgétaire et les possibilités de mauvaise gouvernance qu'elle permet lorsqu'elle est mal conçue et mal exécutée. La politique budgétaire consiste à fixer chaque année le volume des revenus qu'il espère (impôts, taxes et droits de douanes notam­ment), et les dépenses auxquelles il devra faire face (charges courantes du type salaires, biens et services, transferts et dette; et dépenses d'investissements). Au Cameroun, la préparation du budget de l'État démarre chaque année par une circulaire du président de la République demandant à chaque ministère de soumettre un avant-projet de budget pour son département au ministre de l'Économie et des Finances, qui centralise les requêtes des uns et des autres et préside la commission d'arbitrage qui prendra ensuite les décisions d'allocations sectorielles. Bien souvent, l'enveloppe globale qui est ainsi affectée repose sur des projections de recettes publiques hâtivement calculées, parce que les outils et les techniques de modélisation qui permettraient d'être plus précis ne sont pas utilisés par les services de prévision. D'ailleurs les financements programmés, aussi bien au niveau des recettes intérieures qu'au niveau des prêts et dons attendus des bailleurs de fonds sont généralement surestimés, ce qui ne manque pas de poser des problèmes au cours de l'exercice fiscal lorsque les dépenses annoncées ne peuvent être effectivement financées. Le gouvernement compte plusieurs ministres, vice-ministres, ministres délégués ou secrétaires d'État en charge des domaines suivants : l'économie, les finances, le budget, l'industrie, le commerce, le plan, l'investissement et l'aménagement du territoire. Cette pléthore d'intervenants dans le processus de formulation du budget pose d'énormes problèmes de cohérence du projet de loi de finances qui est ainsi préparé. Les avant-projets de budgets qui sont envoyés à la commission d'arbitrage constituent généralement une juxtaposition de vœux incohérents en provenance de tous les ministères, sans justification économique. Un autre problème souvent observé est l'asymétrie entre les projets d'investissements publics envisagés et le budget de fonctionnement de l'État. Beaucoup de projets d'investissements sont en effet lancés et inclus dans le budget sans que les charges récurrentes qu'ils entraîneront pendant toute leur durée de vie soient estimées et prévues dans la loi des finances. De plus, la nature et les critères d'intervention des très nombreux bailleurs de fonds étrangers lancés dans la préparation des projets de développement ne sont pas clairement établis. En conséquence, les rôles respectifs des divers acteurs demeurent imprécis, et l'efficacité de l'apport financier attendu est difficile à mesurer. Dans certains secteurs, l'on trouve même parfois d'importants projets financés par de mystérieux bailleurs étrangers qui négocient directement avec certaines autorités du pays sans que le ministre sectoriel concerné ne soit informé du projet. En conséquence, certains projets ne figurent pas dans le projet de budget d'investissement préparé par le ministère des finances. L'absence d'une vision unifiée entre les différents intervenants dans la conception du programme d'investissements publics est également patente. Les directions techniques des ministères sectoriels et du ministère de l'Économie et des Finances recourent chacune à des bases de données différentes, tout comme d'ailleurs les bailleurs de fonds internationaux. L'on note ainsi parfois l'emploi de concepts, de normes et de nomenclatures différentes d'un service à l'autre, de même que l'usage de statistiques contradictoires sur les mêmes agrégats. L'évaluation de la nécessité et de la viabilité des divers projets et programmes ne repose donc pas sur un cadrage macroéconomique connu de tous les intervenants. Autre constat des experts camerounais : le Cameroun n'a pas toujours disposé de stratégies sectorielles de développement clairement définies dans tous les domaines prioritaires. Rares sont les départements ministériels qui disposent d'un document de politique sectorielle fixant précisément les objectifs nationaux à moyen et à long terme dans le secteur, et présentent des stratégies de mise en œuvre constituées de programmes d'activité cohérents, avec des indicateurs de progrès et de résultat. En l'absence d'objectifs spécifiques poursuivis pour chacun des budgets sectoriels, l'on peut difficilement justifier et estimer les dépenses prioritaires. C'est pourquoi bien souvent, le programme d'investissements publics se présente comme une liste de requêtes non soutenues par des finalités mesurables, ce qui ne manque pas de compliquer par la suite la programmation effective des dépenses. La question se pose d'ailleurs de savoir pourquoi, dans un pays en développement comme le Cameroun, l'État intervient-il dans un secteur d'activité donné? L'argumentaire de présentation du budget n'offre pratiquement jamais de réponse claire à cette question, ni de justification à l'accroissement des dépenses publiques. Il n'explique pas non plus la manière dont cette enveloppe s'insère dans le cadrage financier du programme de développement économique à moyen terme. Conceptuellement, il est pourtant nécessaire de s'interroger dès le départ sur la nécessité même de faire intervenir l'État dans un secteur d'activité donné, et l'efficacité et la pertinence de la nature de l'intervention publique envisagée. Ayant à répartir une enveloppe financière globale estimée de façon approximative sinon arbitraire entre différents ministères qui présentent chacun des listes de vœux et non des objectifs de développement précis soutenus par des programmes d'activités et des besoins en ressources clairement identifiés, la commission d'arbitrage budgétaire camerounaise a quelques fois cédé à des pressions politiques. Les crédits budgétaires ont alors été affectés aux différents ministères soit sur la base de pressions politiques (les ministres et parlementaires les plus puissants étant ceux qui obtiennent le maximum de dotations) soit sur recommandations des bailleurs de fonds internationaux, qui agissent parfois pour des raisons idéologiques ou pour servir des groupes d'intérêts dans les pays industrialisés. Dans ces cas-là, le budget de l'Etat n'est pas conçu comme un levier pour poser les jalons de la croissance, mais comme un outil aveugle de gestion politique et sociale. Cette mauvaise gestion des ressources de l'État a malheureusement un coût économique et financier très lourd pour le pays. De grands projets d'investissements publics sont inclus dans les budgets sans que soient recensées précisément les différentes sources de financements attendues, négociées avec les bailleurs de fonds ou déjà obtenues, les instruments de financement envisagés pour chaque projet et la durabilité de ceux-ci. Le détail des plans de trésorerie des différents projets et programmes, et notamment les coefficients permettant d'estimer le niveau des charges récur­rentes nécessaires à la durabilité des investissements prévus ne sont pas toujours disponibles dès le lance­ment des projets, pas plus d'ailleurs que le volume et la nature de la contribution attendue du secteur privé sur chacune des grandes opérations envisagées. Préparé avec dilettantisme, le budget de l'État a donc longtemps été un catalogue de vœux pieux ou de bonnes intentions sans fondement économique. Tous ces problèmes se compliquent au moment de l'exécution budgétaire, c'est-à-dire lors de l'utili­sation effective des fonds. Les procédures en place sont fastidieuses et parfois différentes d'un service à l'autre. Les systèmes de suivi comptable (comptabilité générale du Trésor, comptabilité budgétaire, comptabilité des dépenses de personnel, comptabilité des projets, etc.) sont fragmentés et non reliés ensemble. Les ministères sectoriels ne sont pas impliqués dans la tenue de la comptabilité administrative (budgétaire). Les dépenses sur caisses et régies d'avances ne sont pas systématiquement enregistrées dans le système informatique et les engagements juridiques sur certaines rubriques du budget ne sont pas systématiquement suivis (seuls sont suivis les engagements comptables qui sont des mises à la disposition des fonds budgétaires). La consolidation des dépenses afférentes aux projets et leur enregistrement en comptabilité ne sont pas systématiques. Or, la comptabilité est un instrument fonda­mental non seulement pour la gestion budgétaire au niveau central, mais aussi pour la gestion des programmes et des services. Devant toutes ces difficultés, le chef de l'État a demandé au gouvernement la mise à jour des méthodes et systèmes de gestion budgétaire. Des revues de dépenses publiques pour l'ensemble des ministères sont envisagées et, de concert avec la Banque mondiale et le FMI, des solutions durables sont en cours d'élaboration. En attendant que les changements à l'étude deviennent effectifs, un certain nombre d'actions spectaculaires portant sur des aspects spécifiques de la bonne gouvernance ont déjà été mises en œuvre, avec succès. Il y a quelques mois par exemple, le gouvernement a lancé un grand recensement des agents de la fonction publique camerounaise. Ce travail a nécessité le déploiement de 300 agents recenseurs regroupés en 81 équipes et disséminés dans les 10 provinces du pays. Objectifs de l'opération : déceler les agents fantômes afin de mieux maîtriser le fichier solde de l'État. Un peu plus de 160 000 agents émargeaient au budget de l'État, alors que certains d'entre eux avaient déserté leurs bureaux depuis plusieurs années. Quelque 7 000 agents fantômes ont ainsi été démasqués. « Certains d'entre eux se dotaient de fausses procurations pour percevoir les salaires de personnes décédées, tandis que d'autres s'étaient fait intégrer par de faux actes », a affirmé un responsable du ministère de la Fonction publique. La décentralisation prochaine de la gestion admi­nistrative et financière des fonctionnaires, qui amènera chaque département ministériel à s'occuper du salaire, de l'avancement et de la mise à la retraite de son personnel, et l'informatisation permettront certainement d'améliorer la gestion des personnels de l'État. ans un autre registre, le Premier ministre a appelé les membres du gouvernement, les gouverneurs des provinces et directeurs généraux des entreprises publiques à mieux contrôler l'attribution et l'exécution des marchés publics. Dans une lettre circulaire rendue publique il y a quelques mois, Peter Mafany Mu-songe s'est cru obligé de rappeler à ces hauts responsables les dispositions réglementaires devant « garantir une réalisation efficiente de la commande publique et la bonne gestion des fonds publics ». Selon ce document, il s'agit désormais de prévenir « le fractionnement des marchés et les abus par un meilleur contrôle des compétences des commissions des marchés et une meilleure observation de leur exécution ». Il sera ainsi fait appel à des observateurs indépendants et des cabinets d'audit. « Toute commande publique doit faire l'objet d'une large consultation des prestataires éventuels à travers une procédure de mise en concurrence », précisait le Premier ministre. Ce dernier a également fait état d'un « système renforcé de sanctions aux atteintes à la réglementation qui devrait dissuader ceux qui trichent, administrateurs ou prestataires de services ». Ce rappel à l'ordre faisait suite à certaines pratiques assez répandues à travers le pays par lesquelles quelques responsables publics attribuaient des marchés à des sociétés fictives et en effectuaient le règlement, alors que les marchés en question n'avaient pas été exécutés. La mauvaise gouvernance et la corruption ne sont pas uniquement le fait de l'Administration. Des sociétés d'État et des entreprises privées sont également dans le collimateur. S'agissant de ce deuxième volet du problème, les stratèges du RDPC ont recommandé au gouvernement de se montrer très ferme à l'égard de toute entreprise ou institution qui violerait les lois et règlements en vigueur dans le pays, ceci afin de montrer l'exemple. Les choses n'ont pas tardé à se concrétiser. Une soixantaine de sociétés d'exploitation forestière ont été sanctionnées par le ministère de l'Environnement et des Forêts pour s'être rendues coupables d'infractions à la réglementation. Trente de ces sociétés ont vu leurs agréments purement et simplement suspendus. Ces sociétés sont pour l'essentiel gérées par des opérateurs nationaux qui, la plupart du temps, n:ont pas une surface financière suffisante pour exploiter leurs concessions. Il leur était reproché soit d'abandonner les concessions qu'elles se sont vu attribuer, soit de placer leur agrément en sous-location auprès de grandes sociétés, soit encore de procéder à une exploitation artisanale incompatible avec les prescriptions gouvernementales. Trente-cinq autres sociétés, dont des multinationales, ont été sanctionnées à payer des pénalités allant jusqu'à 288 millions de F CFA. D'autres infractions sanctionnées concernaient le non-respect des normes d'exploitation, le mauvais marquage des billes de bois, les fausses déclarations, le non-enregistrement des bois transformés dans une usine, le non-paiement de taxes et la sous-traitance non autorisée. Il s'agissait là d'une claire volonté politique de mettre fin à l'anarchie et à l'indiscipline dans l'exploitation des forêts. On le voit bien, le gouvernement a pris pleinement conscience de l'importance et de l'urgence des enjeux en matière de bonne gouvernance - qu'il s'agisse de la gestion des ressources de l'État ou du respect des lois en vigueur par les sociétés publiques et privées. Dans son discours de politique générale prononcé à l'ouverture du Congrès extraordinaire du 7 juillet 2001, le président Paul Biya avait invité les militants du RDPC à demeurer à l'avant-garde du combat démocratique en devenant une véritable « force de propositions », rien n'étant définitivement acquis en politique. « Le RDPC ne doit pas être et ne sera jamais un parti conservateur, a martelé son président national, car il est l'aiguillon du pouvoir. » A bon entendeur, salut ! 2. - Programme gouvernemental de lutte contre la corruption Sur instructions du président Paul Biya, le gouvernement camerounais a adopté un plan de lutte contre la corruption dans les administrations publiques et dans les entreprises para-publiques, qui recommande des mesures à court et à moyen terme dans les domaines suivants : gestion des ressources humaines ; amélioration des procédures administratives ; déconcentration et décentralisation des pouvoirs de décision ; mise en place et réforme des institutions ; restauration de l'autorité de l'État; sensibilisation des populations. MESURES À COURT TERME LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 1. Recrutement des personnels de l'État - Instaurer systématiquement les enquêtes minutieuses sur le comportement et la moralité des futurs personnels de l'État avant leur recrutement dans la fonction publique, de préférence, entre l'admissibilité et le résultat du concours. - Constituer, éventuellement, au sein des ministères, des commissions de recrutement pour certaines catégories de personnels. 2. Gestion des carrières - Instaurer et respecter les plans de carrière. - Assurer la nomination à des postes de responsabilité sur la base de critères objectifs tenant à la compétence, à l'expérience professionnelle, à la probité, au sens élevé de l'intérêt général. - Améliorer les conditions matérielles et le cadre de travail. - Appliquer un système de rotation des responsables à l'intérieur des services d'une même administration. - Muter certains responsables restés longtemps aux mêmes postes. - Fixer un mandat pour l'exercice de certaines fonctions, assorti d'obligations de résultats, préalablement prescrits dans un cahier des charges. - Harmoniser les statuts des différents corps de l'État afin de les mettre dans les conditions identiques ou analogues en matière de promotion professionnelle, de retraite et d'avantages. 3. Revalorisation du pouvoir d'achat des agents publics - Relever les traitements et salaires. - Réviser à la hausse le régime indemnitaire. - Allouer des avantages en nature pour certaines fonctions de haute responsabilité. - Fixer des indemnités de grade pour les hauts cadres n'assumant pas des fonctions de responsabilité. 4. Primes, récompenses et encouragements - Appliquer effectivement les textes relatifs aux récompenses des meilleurs agents et, le cas échéant, réviser lesdits textes. - Fixer des primes et des récompenses spéciales pour les actes positifs accomplis dans le cadre de la lutte contre la corruption. 5. Contrôle et surveillance des services et des personnels - Contrôler régulièrement et de façon inopinée les services publics et parapublics. - Suivre le train de vie des personnels - Faire déclarer par Ses hauts responsables leurs biens avant leur entrée en service ou leur prise de fonction et à la fin de leur mandat. 6. Sanctions -Appliquer rigoureusement les textes législatifs et réglementaires ainsi que le code pénal en matière de lutte contre la corruption et la concussion. - Ouvrir systématiquement des enquêtes et éventuellement des informations judiciaires. PROCÉDURES ADMINISTRATIVES - Élaborer et publier des manuels de règles et procédures dans chaque administration. DECONCENTRATION DES POUVOIRS DE DÉCISION - Faciliter l'exécution du budget de fonctionnement et d'investissement au niveau de chaque département ministériel; - Déconcentrer la gestion des personnels, de la solde et des pensions au profit des ministres et des gouverneurs de provinces. MISE EN PLACE ET RÉFORME DES INSTITUTIONS - Mettre en place certaines institutions constitutionnelles, notamment les régions et la chambre des comptes. -Adapter l'organisation judiciaire à la Constitution. - Réviser les législations fiscales et douanières en vue de limiter le pouvoir d'interprétation des agents publics. RESTAURATION DE L'AUTORITÉ DE L'ÉTAT -Appliquer rigoureusement dans tous tes domaines tes textes législatifs et réglementaires en vigueur. - Sanctionner tous les contrevenants à tous tes niveaux. - Impliquer davantage les services du contrôle supérieur de l'État dans la lutte contre la corruption. SENSIBILISATION DES POPULATIONS - Faire une large campagne de sensibilisation des populations sur le bien-fondé de la lutte contre la corruption. - Inciter tes populations à apporter leur concours à la lutte contre la corruption. - Encourager te public à dénoncer auprès des autorités compétentes tes actes et signes présumant de corruption. -Assurer une protection efficace de toute personne qui jouerait un rôle actif et positif dans la lutte contre la corruption. - Promouvoir le courage civique et l'intégrité morale. MESURES À MOYEN TERME GESTION DES RESSOURCES HUMAINES - Mettre en place le Conseil supérieur de la fonction publique. - Elaborer un code d'éthique concernant l'agent public. COOPÉRATION INTERNATIONALE - Développer une coopération internationale en matière de lutte contre la corruption, notamment avec les pays voisins. - Mettre au point des mécanismes de coopération judiciaire, bancaire et financière pour l'efficacité des enquêtes internationales sur les affaires de corruption. - Faire participer les personnels de l'État à des séminaires régionaux et interrégionaux pour l'échange d'information sur les tech­niques et les lois permettant de lutter contre la corruption, ainsi que sur les recherches en la matière. DÉCENTRALISATION DES POUVOIRS DE DÉCISION - Accroître et respecter l'autonomie des organes décentralisés. MISE EN PLACE ET RÉFORME DES INSTITUTIONS - Créer un Comité de lutte contre la corruption et auprès de celui-ci un organe opérationnel sous la forme d'une brigade ou d'une cellule spéciale. RENFORCEMENT DE L'ÉTAT DE DROIT - Adopter et mettre en application le programme national de bonne gouvernance. - Poursuivre le désengagement de l'État dans les activités à caractère économique, industriel et commercial. - Combattre les causes de la corruption en créant des conditions qui garantissent à chaque citoyen un niveau de vie décent et une participation plus active à la vie politique. SENSIBILISATION DES POPULATIONS - Introduire dans le système d'enseignement un volet d'éducation civique sur la corruption. - Développer et entretenir chez le citoyen la probité et l'éthique du service public.